3月22日，中国发展高层论坛2026年年会在北京召开。中央财办分管日常工作的副主任韩文秀在详解“十五五”规划纲要时，用“重中之重，难中之难”来定义“稳步提升消费对经济增长的贡献”。
韩文秀明确指出，中国必须形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式。这不仅是“十五五”时期的战略任务，也是大国经济迈向强国的必经之路。
如何理解“重中之重，难中之难”？北京大学经济学院教授、国民经济研究中心主任苏剑向21世纪经济报道记者表示，消费是内需最重要的组成部分，要形成内需为主的发展模式，扩大消费是“重中之重”；目前我国消费占比相较国际水平偏低，在收入增速放缓的背景下如何增强消费能力与消费意愿，就成为“难中之难”。
破解消费难题
“十五五”规划纲要在总体目标中提出，“居民消费率明显提高，内需拉动经济增长主动力作用持续增强，经济增长潜力得到充分释放。”在这一目标背后，是我国居民消费率较低的现状。
商务部研究院研究员彭波向21世纪经济报道记者表示，当前我国居民消费率与国际差距显著。根据世界银行统计，我国居民消费率近年来一直维持在40%左右，与美国、日本等发达经济体50%～70%的比重相差甚远。
2024年我国居民消费率约39.9%，低于全球均值56.6%和高收入国家均值58.7%，与同等发展阶段国家差距约18个百分点，核心缺口在服务消费（占比46.1%，低于发达国家6～21个百分点）。
我国将制定实施“城乡居民增收计划”，促进居民消费率明显提高。第十四届全国政协委员尹艳林表示，这需要配套推进收入分配改革，如通过财政转移支付加大对困难群众的补助、提高城乡居民基础养老金、优化个税政策、降低最高边际税率、完善个体工商户税收等，切实提升居民收入。同时，深化科研院所、高校和国企的收入分配改革，合理提高科研人员待遇，并适当提高教师、医生等公职人员工资，带动企业薪酬增长。
对于城乡居民增收计划，清华大学中国发展规划研究院院长助理李治向21世纪经济报道记者表示，可从四方面发力。一是稳就业、优薪酬，健全工资增长与支付保障机制。二是拓宽财产性收入，盘活资本、土地等要素，丰富居民投资产品和收入来源。三是完善社会保障体系减少居民后顾之忧，虽然不直接发钱，但医保补助提高、养老金上涨等，变相增加了可支配收入。四是精准帮扶重点群体，例如农民、城市务工人员等边际消费倾向高的人群，增加他们的收入，也有助于提升整体消费能力。
“十四五”时期，我国财政民生投入接近100万亿元，占财政支出比重超过70%。2026年政府工作报告明确提出，今年财政支出继续保持相当规模，要持续用力优化支出结构，更加注重支持提振消费、投资于人、保障民生等方面，提高财政资金使用效益。
彭波表示，制定增收计划并完善薪酬社保，旨在有计划、有步骤地提高人民的生活水平，更好地满足人民群众对美好生活的追求向往。促进低收入群体增收有利于在增收的过程当中缩小收入差距，促进社会公平。提高医保补助和养老金标准，在一定程度上减轻了居民医疗负担，进一步筑牢了老年群体的生活底线，尤其惠及广大农村老人。
“这些务实举措不仅增强了民众的获得感与安全感，更通过兜牢民生底线，为经济社会稳定发展奠定了坚实基础。”彭波说。
投资于人，释放消费潜力
“投资于人”是今年政府工作报告的热词。韩文秀强调：“坚持投资于物和投资于人紧密结合，加强人力资源开发和人的全面发展投资，使大国经济的增长潜力得到充分释放。”
李治认为，当前投资于物的边际效益在降低，投资于教育、医疗、技能培训上的边际效益在提高。投资于人—提升技能和收入—增强消费能力—扩大内需—支撑投资于物的可持续性。人既是投资的对象，也是内需的源头，让链条跑通，国内大循环才能更好运转起来。
在中国发展高层论坛2026年年会上，财政部部长蓝佛安指出，未来五年，将加大投资于人的力度，合理提高公共服务支出占财政支出的比重。同时，将持续完善投资于人的政策，针对“一老一小”群体发放养老服务消费补贴，实施育儿补贴制度，完善免费学前教育政策，支持扩大普惠托育机构、养老服务机构等供给，多措并举降低家庭养老育幼成本。
“一老一小”是投资于人的重要对象。2026年政府工作报告在生育支持方面提出，加强初婚初育家庭住房保障，支持多子女家庭改善性住房需求；完善生育保险制度和生育休假制度；深入开展托育服务补助示范试点，发展普惠托育和托幼一体化服务。
政府工作报告起草组负责人、国务院研究室主任沈丹阳透露，目前育儿补贴已惠及3000多万名婴幼儿。今年中央财政安排近1000亿元育儿补贴补助资金，还将进一步优化申请和审核流程，推动实现“随生随申随得”。
民政局3月24日公布的最新数据显示，向中度以上失能老年人发放养老服务消费补贴项目在全国范围内累计核销金额23.5亿元，带动养老服务消费金额115亿元，超过105万失能老年人从中受益。
在扩大有效投资方面，韩文秀提到三大领域，分别是城市更新、传统基础设施改造升级、新型基础设施建设。
在李治看来，这三个领域代表了从“有没有”到“好不好”的转变。城市更新的空间在于存量改造，比如老旧小区加装电梯、管网更新、养老设施补短板。传统基建改造是把现有的铁路、电网、水利设施进行数字化、绿色化升级，提升质量和安全。新基建则是面向未来的布局，算力中心、工业互联网、国家实验室等，现在的投入是为了给未来产业发展打好基础。
“三大领域，分别起到提升生活品质，提升存量效率，以及布局未来发展的作用，投资前景广阔。”李治说。
苏剑表示，除了上述领域外，生育、医疗、教育等基础设施建设的更新，还有助于投资于人与投资于物更好结合。“例如，一个孩子从出生到求学将创造持续的需求，工作后又能扩大生产能力，这就是不断提振消费扩大内需的过程。”
“真金白银”促消费
作为内需的重要组成部分，提振消费已成为2026年重点工作之一。“十五五”时期，财政、金融、产业等多领域将推出系列举措，“真金白银”直达消费者。
蓝佛安表示，“十五五”时期，在扩大内需方面，将综合运用再贷款贴息等政策工具，加强财政金融政策协同，激发有潜能的消费。
“我们将加大直达消费者的普惠政策力度，扩大商品和服务消费，培育壮大新的消费增长点。今年，我们安排超长期特别国债2500亿元，支持消费品以旧换新，设立1000亿元财政金融协同促内需的专项资金，拿出更多的真金白银促消费。”蓝佛安说。
商务部表示，2026年将深入实施提振消费专项行动。政策方面，将优化实施消费品以旧换新，促进汽车、家电、数码和智能产品等大宗耐用商品消费。同时，开展汽车流通消费改革试点，进一步释放汽车消费潜力，并推动出台促进首发经济等一批务实管用的政策举措。
目前，2026年第一批625亿元超长期特别国债资金已提前下达，清理消费领域不合理限制措施逐步推进，将对消费增长形成支撑。
商务部最新数据显示，2026年消费品以旧换新已累计实现相关商品销售4762.3万件，同比增长15.3%，带动销售额3232.6亿元，同比增长3.2%。其中，2026年汽车以旧换新共计收到补贴申请100.8万份，带动新车销售额1644.3亿元。
针对汽车消费，“十五五”规划纲要提出，“深化汽车消费从购买管理向使用管理转变，完善充换电、停车场等基础设施，拓展汽车改装、租赁等后市场消费。”
乘联会秘书长崔东树向21世纪经济报道记者表示，这一部署将推动汽车消费从“单一购买”向“全生命周期使用服务”转型，既补齐用车硬件短板，又拓宽消费业态边界。“此外，‘十五五’规划纲要还提出支持汽车、电子产品、家电家具等回收体系建设，规范二手商品流通秩序，这将有助于持续深挖国内汽车消费潜力，完善全生命周期流通体系。”
商品消费之外，2025年，中国人均服务性消费支出占居民人均消费支出的比重达46.1%，接近居民消费的“半壁江山”。对此，“十五五”规划纲要明确，要以放宽准入、业态融合为重点扩大服务消费，培育服务消费新增长点。
今年1月，《加快培育服务消费新增长点工作方案》印发，明确了“6+3”工作重点，“6”是指交通、家政、网络视听、旅居、汽车后市场、入境消费等重点领域，还有演出、体育赛事、体验式服务3个潜力领域。
在专家看来，政策或将通过推动服务标准体系建设、放宽市场准入、鼓励社会资本参与等，以打通供给堵点，激发服务消费活力。
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